以护理为重点的全国养老服务体系建设已迫在眉睫:政策形势篇


日新观点: 当前,迫切需要健全能够满足庞大老年人口多样化、多层次需求的养老服务体系,特别需要加快建设其中面向身体困难老年人的护理服务体系。

2019年1月21日,国家统计局发布最新人口数据,显示2018年末,全国60周岁及以上、65周岁及以上人口总数分别达到24949万人、16658万人,比例也分别攀升至17.9%、11.9%,继续创历史新高。当前,迫切需要健全能够满足庞大老年人口多样化、多层次需求的养老服务体系,特别需要加快建设其中面向身体困难老年人的护理服务体系。

一、卫健委积极介入老龄工作,健康老龄化成为国家战略新内涵

十三五以来,随着《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》《“十三五”卫生与健康规划》等国家重大战略规划的逐步实施,从全生命周期角度构建起一个可以让老年人最大程度健康自理的政策体系开始成为时代发展的内涵。在这个背景下,2018年两会期间,国务院机构改革方案最终出台,宣布将在卫计委的基础上成立卫健委,并将全国老龄办的职能全部划入。随后,新成立的国家卫健委公布其“三定”方案,明确将成立老龄健康司,负责组织拟定并协调落实应对老龄化的政策措施,组织拟定医养结合的政策、标准和规范,建立和完善老年健康服务体系,同时承担全国老龄工作委员会的具体工作。

二、老年人基本保障制度体系初步形成,为养老护理体系建设奠定良好基础

1. 全国老年人社会养老保险水平逐步提高

2005年至今,全国各类养老金平均水平稳步提高,为养老护理体系建设奠定良好基础。其中,城镇职工基本养老金已实现“十三”连涨。2005 ~2015年,企业退休人员基本养老金连续11年上调10%左右;2016年机关事业单位和企业退休人员首次实现基本养老金同步调整,制度公平性进一步提高,当年上涨幅度在6.5%;2017年继续在2016年基础上增长5.5%,经过连续调整城镇职工基本养老金达2492元,是2005年的3.48倍。2017年,城乡居民养老保险待遇水平也进一步提高,人均基础养老金达105元,基本实现了每五年翻一番的目标。

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图1  全国城镇企业退休职工平均养老金增长趋势图

2. 基本医疗保障制度框架已经形成

“十二五”期间,基本医疗保险制度进一步完善,基本实现了医疗保险全覆盖。“十二五”期末,我国城乡居民(包括老年人)医保覆盖率达到95%以上,待遇保障水平持续提高,城乡居民住院医疗费用政策范围内报销比例达到75%。

3. 老年人基本生活救助制度继续完善

从低保制度来看,截至2017年底,全国有城市低保对象741.5万户、1261.0万人,其中约17%的城市低保对象为老年人。2017年全国城市低保平均标准540.6元/人·月。全国有农村低保对象2249.3万户、4045.2万人,其中约40%的农村低保对象是老年人。2017年全国农村低保平均标准4300.7元/人·年。从特困供养制度来看,截至2017年底,全国共有农村特困人员466.9万人,其中约85%的特困人员为老年人。全年各级财政共支出农村特困人员救助供养资金269.4亿元,比上年增长17.7%。全国共有城市特困人员25.4万人,其中约70%的特困人员为老年人。全年各级财政共支出城市特困人员救助供养资金21.2亿元。

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图2 2017年困难群众基本生活救助情况

4. 老年人服务补贴制度普遍建立

截至2018年4月,经济困难的高龄老年人津贴制度实现省级全覆盖(覆盖人数详见图3),陕西、青海两省甚至将高龄标准放低至年满70周岁以上,广东省广州市和东莞市、吉林珲春市、贵州凯里市、山东青岛李沧区、新疆若羌县等地也将高龄津贴拓展向70至79岁这一年龄段。除了高龄津贴制度之外,养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖全国30个、29个省份(覆盖人数详见图4)。

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图3  2011年-2017年享受高龄津(补)贴的老年人数

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图4  2013年-2017年享受护理补贴和养老服务补贴的人数

5. 长期护理保险试点取得初步进展

2016年7月8日,人社部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,提出开展长期护理保险制度试点工作的原则性要求,明确15个省级及地市级市为试点单位,标志着国家层面推进全民护理保险制度建设与发展的启动。截至2018年9月,全国15个试点已经全部启动并实施长期护理保险制度。

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表1 全国15个试点地区的国家政策落实情

三、医养结合政策进入全面深化阶段,为养老护理体系建设提供制度保障

2015年11月,国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》(国办发〔2015〕84号),明确了医养结合工作目标、重点任务和保障措施,标志着我国医养结合工作的正式开展。该文件印发后,国家卫计委、民政部联合发布《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》,对各自部门的职责、任务作出明确。紧接着两部委开始启动国家级医养结合试点工作,在全国遴选了90个城市先行探索。截至2018年9月,共有62个试点市(区)出台了医养结合专项文件,东部35个试点地区中有25个试点市(区)出台了医养结合文件,占比达71.4%,中部23个试点市(区),其中16个试点市(区)出台了医养结合政策文件,出台文件的比例达到69.5%,另外西部共有21个试点市(区)出台文件,比例达到65%,各区域试点出台政策都达到60%以上。这些动态表明,我国的医养结合政策已经开始进入全面深化阶段。

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