城市治理社会化：以“社区规划师”引导社区空间治理为例

在党建引领下，当前城市“空间治理”实现了“纵向到底、横向到边”的区域性覆盖，突破了条块分割造成的问题孤岛，促进了节点型精细化治理目标的实现。城市治理社会化的重要作用在于促进社区文化建设，加强社区归属感，充分激发基层的主动性和创造性，填补了以往常被遗漏的管理“缝隙”。在上海，参与“空间治理”的各方主体中，除了政府、居民外，第三方组织机构的作用愈发显著，正在从早期的“志愿型”向“参与型”转化。

2021年，上海市住房和城乡建设管理委员会组织编写《新时代上海“人民城市”建设的探索与实践丛书》，其中《像绣花一样管理超大城市——城市管理精细化卷》系统回顾近年来上海加强城市管理精细化工作、推进人民城市建设的探索与实践。该书从法治化、标准化、智能化和社会化（四化）四种主要“针法”，结合案例详述上海如何进行精细化管理。

在章节《社会化奏响城市管理“协奏曲”》中，编写组从上海基层以“党建引领”为核心的社区制度建设出发，在群众网络的架构、民生痛点的响应、专业力量的参与等方面加以阐述，并通过夏令热线、加装电梯、垃圾分类、社区规划等贴近市民生活的实践案例，在市、区、街（镇）、社区多个层面深入分析社会化对落实城市管理精细化的重要作用。我们摘编了该章节的部分内容，并挑选一个最具代表性的案例，以飨读者。

近年来，随着城市环境的发展变化，城市管理实践中遭遇的新问题层出不穷，舆情、热点不断。管理机构结构复杂、权责交叉模糊导致的行政工作失真，管理末端缺位、执行力不足造成的“精于始而轻于末”，都说明了政府完全主导下的城市管理模式亟待改变。

作为缓解城市管理中各种棘手问题的有效措施之一，社会化工作在推动城市管理的精细化发展与落实上体现在多个方面：首先是有针对性地提出了对基层治理的高要求，通过“细枝末节”的推敲，打通城市管理的神经脉络，使得“自上而下”的设计与构想得以贯彻实施；其次是充分调动基层的积极性，刺激公众的能动意识，促进管理末梢的自我循环；再次是推动基层政府职能的角色转变，从落实决策的执行者向组织动员的领导者转变，努力激发、协调多方工作主体，使城市管理工作从粗放型管理向注重细节深化，从“初治”到“自治”、到“共治”、到“精治”演进。

上海作为国际大都市，经过“世博会”的洗礼后，从建立高质量发展的长效机制出发，在环境保护、公共卫生、城市规划、城市管理等方面，具备了大力推进公众参与的客观条件和现实需求。当时的城市管理部门就明确，“要全面引入社会参与机制。进一步提高社会各方参与城市管理的积极性，倡导社会各方协同管理，引导市民群众积极参与城市管理”。

2010年底发布的《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第23条“加快把世博经验转化为城市管理长效机制”中，进一步要求不断扩大公众参与度。2014年中共上海市委一号课题《上海社会建设与管理》，经过充分调研后正式明确，要将社会建设与城市管理紧密结合，社会建设与管理的重点要在基层社区，要大力发展社会组织。

城市管理社会化的中心思想切实反映了“以人为本”的核心，强调了以人民利益为根本，以群众是否满意作为城市管理工作的衡量标准。城市管理评价制度的完善必须将群众的观点不断吸收进来，充分发挥基层作用，尽可能号召、动员各方面的社会组织和社会力量参与进来。

关于深化社区治理的行为与成效，可以从参与主体、运行机制、作用空间三个维度来观察。除了对参与主体、运行机制的深入探讨，“作用空间”是体现基层治理成效的最直接的载体、居民需求得以回应的最切实的平台。从作用空间看社区治理，可以发现通过“空间治理”推动城市管理越来越精细的精彩呈现。这其中，第三方服务力量，特别是社区规划师参与社区营造的案例尤为经典——一方面意味着政策环境的完善，为组织机构的运行带来了更多可能性；另一方面也说明组织机构自身的社会服务能力已经提升，可以承担与城市发展要求相适应的重要任务。

新村的老故事—永嘉新村特展

案例：多方助力空间品质提升——以“社区规划师”引导社区空间治理为例

“社区规划师”缘起于20世纪60-70年代的欧美国家。当时面对战后亟待改善的社区文化面貌落后等问题，社区规划师作为下沉到社区的专业沟通者，促进了包括本地居民在内的多方力量在城市建设与管理中的参与。在中国，深圳于2008年率先推行社区规划师制度，随后全国各地根据自身条件及文化特点，在该项制度的设立上进行了各具特色的尝试，其共同点在于建立起公众与政府间的沟通渠道。以“社区”为基本物质单位，以“个人”为基本责任落实，剖析现存问题，对症下药，实施“微创手术”，精细化管理目标。

社区规划师大多是长期从事社会治理的专家、学者，拥有对城市发展、机制建立、成效把控、成果落实等方面的预判能力，可以为社区层面的规划提供引领性建议。在实施过程中，社区规划师能联合起城市建设、管理经验丰富的机构、企业等专业团体，更有利于保证项目实施的专业性。

社区规划师的身份特征

不同于传统规划师专注于规划设计等前端工作，社区规划师不仅要进行空间的设计和改造，指导项目实施，还要以专业权威引导社区规划中的“民主参与”。社区规划的“民主参与”离不开人际关系的处理，一方面，要走进居民生活，了解居民需求，普及规划知识，沟通居民意愿，保证居民详尽了解社区改造及发展思路，理解社区提升与自身居住品质改善的相关性，启发居民以自身力量参与社区的永续发展;另一方面，要向上层传递、协调基层意见，协助政府部门和实施单位进行技术协调，协助落实相关的社区配套、空间优化等工作。

社区规划师的关系处理与职责

衡山-复兴历史文化风貌区内的不可移动文物、优秀历史建筑多达千余处。但对于身处其中的居民来说，房屋老旧、公共空间狭小、人口稠密、设施不足等问题严重影响了居住品质。区域内的高安路18弄在

“66梧桐苑”开辟了社区规划师工作站，打造“社区治理客堂间”。驻场社区规划师的工作主要是建立风貌区城市治理展示厅、衡复精细治理研究中心，定期开办风貌区品质提升主题展，举办风貌区精细治理主题交流会，构建参与式的社区治理平台，配合街道对街区的形态、生态、业态、文态实施高水平治理。

社区规划师还利用专业优势，定期组织居民代表、沿街商铺、居委会、职能部门以及国有企业、专家团队、代表委员等力量进行研讨，为提升街区品质和精细治理建言献策。并从中挖掘治理达人，使居民从“被动的接受者”转变为“主动的发声者”，社会力量从“游离的边缘”走到“舞台的中央”，传递科学治理的人本精神和人文关怀。

在后期常态、长效治理中，风貌区充分发挥“邻里汇”的议事平台功能，由属地街道牵头，邀请区域单位、沿街商铺、居委会和居民代表共同参与到方案讨论、常态治理等环节中，吸纳以历史风貌爱好者为主的“寻貌啄木鸟”团队等志愿者力量，发现问题，提出建议，将治理程序前移，让使用者参与决策，提升群众的参与感和获得感。

贵州西里弄的社区规划师在系列化建设成果形成时，制定了规范化的维护与管理制度。建设于20世纪20年代的贵州西里弄，曾经属于公共租界，是典型的上海传统里弄社区，仍然保持着较为完整的主次弄格局和典型的石库门特征。

整个社区面临物质环境老化严重、产权关系多次变更、人口结构老龄化严重等一系列问题。原先独门独户的设计早已不能满足当下“七十二家房客”的使用需求，六成的住户使用公用厨房，四成的住户无独立卫生间。室内空间狭小逼仄，吃饭、睡觉在一个房间，更别说朋友来坐坐的地方了。居住的质量、生活的尊严都无法保证，哪里还有公共活动的空间，社区的凝聚力也可想而知。

贵州西里弄的“微更新”由街道和居委会牵头组织，社区规划师主导设计与建设。过程中多方面听取居民意见，边施工、边调整，居委会主任说，“怎么能让居民们满意，我们就怎么来”。唯一的原则是:在有限的空间里通过最小干预的方式，进行资源整合、环境改造，形成新格局，带动新功能。

三条主弄被改造提升为社区公共客厅，营造出集体性、共享型生活空间，扩大了居民的交流互动场所。规划师团队还根据居民的意愿，在一些闲置、消极空间里注入了“共享”理念，促使里弄及门洞成为共享型的社区生活场所。将原来堆物的活动室改造成共享客厅、共享厨房，打开阁楼形成图书室，户外较为完整的地块规整为中心广场，零散空间用于晾晒。增加公共绿化，美化公共环境。为居民提供生活便利的同时，增进了居民间的沟通。

贵州西里弄共享客厅

“共享”作为一种“纽带”，延伸了社区居民的活动空间，拓展了新的生活模式，在硬件设施的分享中也包含了文化、服务、技术等内容的分享。共享空间、设施的有序使用及维护，取决于共享机制是否能顺利实施。在共享客厅及厨房的使用中，居民们自发形成了自我管理、自我维护的模式。

社区书房向居民免费开放，各类书籍来源于社区居民自愿捐赠、企业赞助及社区居委会经费赞助等渠道。贵州西里弄以无处不在的“共享”方式，将公共空间打造成了更具团体性的开放空间。当“微更新”建立起持续参与的机制时，更新与需求的贴合就更精准了。共享机制的发展也促进了共享空间、共享设施的使用与维护，增进了社区内的相互联系。