万物云城丨新时代地方政府机构改革的现状与展望
未来，组织的数字化转型也许能够为政府提供一种新的整合能力，通过数字化平台，对政府流程进行全面再造，为政府高效履责提供一种新的可能。
一、地方政府机构改革的缘起与脉络
以“自上而下”的推动为主要改革动力，是中国政府机构改革的核心特征之一。该特征在不同历史时期的显著程度不同，在计划经济时期尤为凸显，地方政府的机构改革很大程度上是中央层面改革在地方的纵向延伸。从新中国成立到1982年中国经济体制转型前，处于计划经济条件下的中国政府需要不断增强中央对各项事务的统筹管理能力。在央地政府间关系、权力配置呈现“集权—放权—再收回”的权力收放循环；与之相应，在政府机构体量方面出现了“膨胀—精简—再膨胀”循环。具体而言，1958年，随着国家行政管理体制改革不断深入，中央将其直属的大部分企事业单位下放给地方管理，自主权的扩大推动地方政府机构规模持续增加。到1962年，随着中央收回部分权力、恢复被撤销的机构，并将干部精简运动的范围扩大到地方各级行政机关，地方政府在规模上有相应缩减。
▲历次改革中的国务院机构数量变化
改革开放之后，中国政府陆续推行了八次较为集中的政府机构改革，地方政府机构调整总体上都在中央政府机构改革基础上进行的。这一时期，面对经济体制转轨带来的新需求、新挑战和新规律，地方政府机构改革与中央层级机构改革的联动关系有所改变，不断涌现与地方经济发展情况相结合且具有地方特色的机构改革创新举措。1982年的地方政府机构改革主要围绕机构精简和紧缩编制展开，为后续更加深入的改革奠定了在领导干部队伍等方面的基础。1993年，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》，首次将适应社会主义市场经济发展的要求作为国务院和地方政府机构改革的目标。这标志着中国地方政府机构改革的内在逻辑发生了根本性的变化。在随后的十余年中，中国政府相继开展了三轮在中央机构改革带动下进行的地方政府机构改革。应加入世界贸易组织（WTO）等新形势需要，为社会主义市场经济体制提供必要保障，这一系列改革侧重于配合政府经济建设方面的职能转变，在方式上以大幅调整和精简相关机构为主，并通过逐步深入的改革方式试图避免机构的再膨胀，巩固改革成果。然而，受限于对行政改革缺乏理论层面指导、缺乏关于改革的具体实施目标，这一系列改革的过渡特性仍然显著，工业经济专业管理部门仍大量存在于各级政府之中。
▲历次地方政府机构改革情况
2008年2月，党的十七届二中全会将“建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”定为机构改革的总体目标，标志着新一轮地方政府机构改革的正式启动。此后，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项职能的有效履行，以深化政府职能转型为导向，地方政府在国务院带动下开始探索符合当地情况的大部门体制，着力解决部门职权不清和脱节等问题。与以往不同，本轮改革在顶层设计上为地方政府进行创新提供了必要空间，不再强调机构设置的“上下对口，左右对齐”，充分考虑了纵向不同层级政府在职责重心上的差异。2012年党的十八大提出建设人民满意的服务型政府，为政府机构改革设定更为具体的目标。在此之后，系列改革以“放管服”为总抓手，以推进机构改革、完善党政系统互动机制等方式将“坚持党的全面领导”落到实处，实现政府公信力和执行力的双向增强。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，标着最新一轮政府机构改革的启动。该方案是从国家治理高度对相关问题进行深层次考虑的产物，与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这轮改革最突出的特点是其高度的整体性。
二、“高位推动 因地制宜”：新时代地方政府机构改革的双向动力
中国是单一制的国家，地方政府的权力来源于中央政府的授予，“职责同构”是中国政府间关系的总体性特征。在政府机构改革中处理好中央与地方的“两个积极性”问题，既要通过自上而下的高位推动，保持以“职责同构”为特征的政府体制活力的保证；也要为地方政府机构改革预留充分的自主空间，以回应地方特殊性发展需求。
1高位推动：保持“职责同构”体制活力
建设适应社会主义市场经济体制的服务型政府绝非一蹴而就。在服务型政府建设的过程中，政府以国家治理体系和治理能力现代化为导向，需要不断回应各种挑战与人民要求，不断推进党和国家机构职能优化协同高效。政府职能转变是机构改革的基础，机构改革既是职能转变在组织层面的抓手，也能通过机构与编制的调整促进政府职能转变真正落到实处，是枢纽性环节。正因如此，政府机构改革不能孤立进行，需要以系统视角加以顶层设计。这种顶层设计的必要性一方面体现在其能使机构改革契合更为宏观的政府发展目标，为后续环节打下坚实基础；另一方面也体现于确保机构改革与政府在特定时期的工作重心相吻合，进而减少改革带来的效率损失。此外，与市场化的企业不同，政府部门是处于非竞争状态的“垄断组织”，部门利益的存在使得作为改革主体的政府部门缺乏内在动力，甚至表现出对改革方案的消极对待或应付了事。在这种情况下，借助中央政府的权威以及人事任免等方面的权力，以高位政治势能破除改革中的种种地方性阻力，是自上而下推动改革的应有之义。
政府机构是庞大且复杂的系统，此等规模的改革所面临的风险与潜在损失不容忽视，需要较为稳定的领导权威予以支撑，在统筹把握改革进度的基础上，构建清晰指挥链条并协调不同主体间沟通等事宜，保障改革顺利进行，取得预期成效。作为曾长期施行计划经济体制的单一制国家，我国纵向政府间权力集中于中央层级，以部门为依据的垂直健全完善，为中央政府在机构改革中扮演总领性角色提供了必要基础。在实践中，我国政府机构改革通常由中央发起，其所采用的方案或举措被视为地方政府机构改革的总体性框架。纵观历次改革，在“对照中央标准，保持上下贯通”的基本原则指导下，各省所制定的改革方案在具体内容上与中央和国务院机构改革保持高度一致。这一“自上而下”的改革思路契合了我国政府体系中“职责同构”的现实特征，为改革的有效有序与协调推进提供了必要基础，是地方政府机构改革相似性的主要来源。
2因地制宜：回应地方发展的具体需求
不同于“全国一盘棋”的计划经济体制，以竞争市场为核心的经济体制有着鼓励差异化行为的内在逻辑，例如鼓励地区依托自身资源禀赋发展比较优势以实现经济发展。与之相应，不同地区间政府在职能重心与机构设置上也应当顺应这一内在逻辑，在强调对上完成任务之外，也应对本地区人民需求与发展需要做出积极响应。2008年，中央在政府机构改革中开始赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。而在最近一轮的机构改革之中，各级地方政府均将改革目标与本地所处发展阶段加以结合。例如，广东省结合自身经济发展水平全国前列、地理位置毗邻我国港澳地区的特点，提出机构改革应服务于“实现‘四个走在全国前列’”和“当好‘两个重要窗口’”的总体目标。而正在经历产业转型的能源大省山西省则基于本地经济发展状况，提出机构改革应服务于资源型经济转型、内陆地区开放、能源革命和全面建成小康社会四大目标。
改革目标的差异直观地体现于地方自设机构的规模和数量之上。具体而言，由于履行特定职能的方式不同、对职能的理解不同，在“大部制”改革的总体要求下，地方政府机构整合力度有明显差异。举例而言，海南省政府将省旅游发展委员会和省文化广电出版体育厅的职能整合于省旅游和文化广电体育厅，而山东省政府则依旧设置文化和旅游厅、广播电视剧和体育局三个机构。为了满足当地发展的需要，地方政府也会针对某一发展阶段中的突出问题设置相应机构，例如在经济增长乏力，缺少资本流入的地区，就常设有与改善营商环境、专注招商引资的管理机构。对于谋求当地产业布局或科技创新上抢占先机的地方政府，则常设有与高新技术相关的管理机构。总体而言，根据不同地区在资源禀赋、区位条件以及发展阶段上的差异，因地制宜调整政府机构改革，符合发展社会主义市场经济的客观需要，是地方政府机构改革横向间差异的主要来源。
三、“职能牵引 完善组织”：地方政府机构改革的双重逻辑
地方政府机构改革的进一步推进需要政府注意把握双重逻辑：职能是机构设置的基础，转变政府职能是有效推动机构改革的前提和保证，试图以机构改革推进政府职能转变是“本末倒置”；以国家治理体系和治理能力现代化为导向的地方政府机构调整，需要致力于打造高校组织体系，提升地方政府的履职效率。
1政府职能持续转变：有效推动机构改革的前提
我国政府机构改革的发展历程在底层逻辑上经历了由数量精简转为职能重塑的转变。顾名思义，数量精简即是在编制层面上对政府机构的规模和数量加以控制，但由于不能抵消科层制组织不断膨胀的内在动力，所以常陷入周期性的膨胀与缩减循环之中。后者则根据职能配置与机构设置之间存在的因果逻辑联系，通过科学合理界定机构职能，消除机构间职能交叉和缺位。政府职能转变牵引了机构改革的方向，而机构改革则为政府职能转变的顺利进行提供了组织保障。在实践中，各地政府均沿先定职责、再定机构、后定编制的逻辑进路，在梳理职能时去掉缺乏法理依据或不合时宜的职能。随后按照职能需要，对政府机构进行统筹调整，通过新增机构或将原有机构整合的方式重塑政府组织结构。
职能转变与机构改革的关系清晰体现于地方政府机构改革的历程之中。围绕市场经济的确立与运行，政府必须面对与计划经济时期全然不同的管理方式和职能要求。从1993年到2003年，实现经济职能的转变是我国政府机构改革的核心目标。在这一阶段中，地方政府在中央层面改革带动下，大力推动政企分开，大幅减少行政手段对经济活动的干预，为市场机制扮演资源配置主导性角色提供了基础条件。在经济潜力得到释放，主要指标连续多年高速增长的同时，我国区域间发展不平衡、收入分配不合理以及民生保障服务缺失等问题也日渐突出，成为发展中的强大阻力。在非典这一公共卫生突发事件的推动下，2003年之后我国政府职能转变中社会管理与公共服务提供得到更多重视，“服务型”政府建设成为重要取向。与之相应，地方政府中直接面向基层和群众的“窗口”机构得到了更多资源，其服务和管理水平不断提高，还有一些地方政府积极探索公共服务新模式，涌现出“行政审批局”等创新实践。到2020年，随着我国政府基本实现“建立中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标，地方政府履责重心在纵向与横向上的差异更加显著，无论是纵向还是横向间政府机构改革的同质性都将会进一步减弱。
2高效组织体系打造：推进政府机构改革的目标
政府有效履责有其必要的组织基础，打造分工合理、尽责有效、监督到位的组织体系是机构改革的应有之义。对于政府组织体系这样高度复杂的系统而言，不同机构间协同是影响组织能力的关键之一。虽然经历多轮机构改革，但我国机构体系协同度不足的问题始终存在。不同机构在行使相近职能时往往各行其是，“政出多门”与“责任不清”为政策执行带来混乱，降低治理实效。针对这一问题，地方政府参照中央大部制改革，纷纷从整体性视角规范机构设置，着力结构优化，并通过机制建设降低组织间协调沟通的成本。在2018年的新一轮地方政府机构改革中，各地改革不仅局限于行政机关，而是将党委、人大、政协等多个组织系统纳入其中，以多项配套改革并举的方式，实现机构间的配合联动。
组织体系的能力同样来源于作为单元的各类机构。科层组织具有扩大自身权力，增加更多预算的内在倾向，以公务员聘用制度为代表的刚性组织边界也为低效率提供了潜在的温床。在现实中，随意增设机构、超额编配人员、超职数配备领导干部等现象并不鲜见，导致人浮于事、效率低下等一系列问题。由于与自身利益紧密攸关，此类问题通常难以在地方层面得到彻底解决，需要借助上层的政治势能进行推动。历次改革中，中央都对地方政府机构数量和人员编制进行控制，不仅在机构编制审批和备案上严格把关，还在改革方案中设置相应考核指标，进一步强化其制度约束力。顺应市场机制发展规律的内在要求，我国机构改革为地方政府因地制宜进行自主创新而预留的弹性空间正在逐渐增加。但以上级监督等方式提升地方政府机构调整的合理性与必要性，遏制其潜在的机构膨胀倾向仍是影响改革成效的关键所在。
结语
纵观我国机构改革历程，其背后的逻辑、手段和理念随着中国特色社会主义市场经济的发展完善和各项改革的不断深入，已然发生了巨大转变，同时也面临着政府发展的新挑战。在“功能—机构”逻辑指导下的机构改革囿于组织维度的调整，也因此受组织本身复杂性和不确定性的影响而难以取得理想成效。
举例而言，政府职能转变的总体方向是明确的，即在现代化条件下以公共服务为主要职能的服务型政府，但其具体实现过程则是具有不确定性和曲折性的，设立新的机构或是议事协调性组织是应对变化的常见手段。然而，由于新增机构契合组织扩大自身权力范围的内在动力，难以保证政府机构设置不再陷入“膨胀循环”。推进地方政府发展，既要牢牢把握政府职能转变的基础，又要注意政府履职方式的优化。未来，组织的数字化转型也许能够为政府提供一种新的整合能力，通过数字化平台，对政府流程进行全面再造，为政府高效履责提供一种新的可能。
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